Freiburger Märkte- und Zentrenkonzept

Warum ein Märkte- und Zentrenkonzept für Freiburg?
Der Einzelhandel unterliegt seit Jahrzehnten einem ständigen Wandel. Der wesentliche Aspekt dieses Wandels bestand und besteht in einem permanenten Wachstum der Verkaufsflächengrößen und in der Etablierung neuer Vertriebsformen. Diese bundesweit geltenden Trends haben zur Folge, dass sich die etablierten Einkaufsstandorte in den zentralen Lagen - Innenstadt, Stadtteil- und Ortsteilzentren - verändern. Insbesondere die Lebensmitteleinzelhandelsketten haben gerade in der Vergangenheit autogerechte Standorte an den Ausfallstraßen oder in peripheren Industrie- und Gewerbegebieten mit größeren Flächenpotenzialen bevorzugt, insbesondere um eine höhere Anzahl an Parkplätzen zu realisieren.

Die Verkaufsflächen in der Freiburger Innenstadt und in den Stadtteilzentren nahmen zwischen 1984 und 2009 daher nur leicht zu, während außerhalb der Zentren ein Verkaufsflächenwachstum von rund 80.000 m² auf 180.000 m² statt fand. Nach Einführung des Märkte- und Zentrenkonzeptes im Jahre 1992 setzte sich diese Entwicklung zwar fort, doch die Zunahmen an Verkaufsflächen in der Peripherie fanden fast ausschließlich bei den nicht-zentrenrelevanten Sortimenten durch Möbel-, Bau- oder Gartenmärkte statt.

Diese allgemeinen Entwicklungstrends führen zu einer Reihe von Herausforderungen:

  • Die etablierten Geschäftslagen der Innenstadt und der Stadtteilzentren verlieren wichtige Anbieter, zum Teil auch solche mit Magnetfunktion, insbesondere im Lebensmittelbereich.
  • Der autoorientierte Einkaufsverkehr nimmt zu; statt zu Fuß oder mit dem Fahrrad und öffentlichen Verkehrsmitteln, können Einkäufe nur noch mit dem Auto erledigt werden, was gerade für eingeschränkt mobile Menschen erhebliche Nachteile hat.
  • Die Attraktivität einzelner zentraler Lagen nimmt ab, entweder durch eine Verlagerung wichtiger Magnetbetriebe oder den Verlust spezifischer Spezialitätenangeboten durch die steigende Filialisierung.
  • Teilweise verfestigen sich Leerstände, die auf eine erschwerte Wiedervermietbarkeit schließen lassen und die Investitionsbereitschaft der Immobilieneigentümer hemmen können.
  • Die Nachfrage des Einzelhandels nach Standorten in Gewerbegebieten führt dort zu einem erheblichen Anstieg der Grundstückspreise. Dies führt in der Regel zu einer Verdrängung des Handwerks und des verarbeitenden Gewerbes in das preiswertere Umland oder in für die Einzelhandelsnutzung weniger interessante Gebiete.

Ziele des Märkte- und Zentrenkonzepts

Die Attraktivität und die Qualität eines Zentrums gründet sich auf eine möglichst große Vielzahl unterschiedlicher Einzelhandelsangebote, Dienstleistungen, Gastronomiebetrieben, Freizeitmöglichkeiten und kulturellen oder administrativen Einrichtungen in Verbindung mit einer besonderen stadträumlichen Identität. Dabei sind die Kaufhäuser, die Fachgeschäfte und die größeren Lebensmittel-Einzelhandels-Angebote sehr häufig die wichtigsten Kundenmagneten, gerade in den Stadtteilzentren. Für die Freiburger Innenstadt kommen noch die zahlreichen oberzentralen Angebote wie die Hochschulen und öffentlichen Verwaltungen hinzu.

Lebendige Stadtzentren sind nicht nur Orte für das Einkaufen, für den Besuch von Banken, Behörden oder sonstigen Dienstleistungen, sondern sie sind zentrale Orte der Begegnung und der sozialen Kontakte zwischen Bürgerinnen und Bürgern. Aus diesem Grund müssen die integrierten Lagen in ihrer Funktion als lebendige Kernräume der Versorgung mit Einzelhandels-, Dienstleistungs-, Gastronomie-, Freizeit- und Kulturangeboten nicht nur erhalten bleiben, sondern sie müssen sich auch künftig weiter entwickeln können.

In Freiburg wurden im Jahr 2002 die Einkäufe und die privaten Erledigungen zu 31% zu Fuß, zu 25% mit dem Fahrrad, zu 17% mit dem ÖPNV und zu 26% mit dem MIV durchgeführt. Der zunehmende Autoeinkaufsverkehr ist mit vierlei - aus stadtentwicklungspolitischer wie umweltpolitischer Sicht - unerwünschten Auswirkungen verbunden. Hier greift das Leitbild der „Stadt der kurzen Wege“ als Ziel einer sozialen, ökonomischen und ökologischen Stadtentwicklung, das dem Märkte- und Zentrenkonzept zu Grunde liegt. Folgende Ziele sind im Märkte- und Zentrenkonzept formuliert:

  • Freiburg ist Oberzentrum der Region. Die Freiburger Innenstadt nimmt hier die Aufgabe als oberzentraler Versorgungsbereich wahr. Alle Einzelhandelsgrößenordnungen und -sortimente sind hier zulässig.
  • Der Einzelhandel in der Innenstadt und den Stadt- und Ortsteilen soll als Nutzung mit Kern- und Magnetfunktion der städtebaulichen und funktionsräumlichen Erhaltung und Stärkung der Zentren dienen. Lebendige Zentren setzen einen tragfähigen Einzelhandel voraus.
  • Innenstadt, Stadt- und Ortszentren dienen einer möglichst fußläufig zu erreichenden Grund- und Nahversorgung der Bevölkerung. Dies folgt dem Prinzip der „dezentralen Stadtentwicklung“ und der „Stadt der kurzen Wege“.
  • Die Reduzierung des motorisierten Einkaufsverkehrs bzw. die Erhaltung des Anteils des motorisierten Einkaufsverkehrs am gesamten Einkaufsverkehr (Modal-Split) auf heutigem Niveau stellt ein wichtiges Ziel dar.
  • Die Begrenzung der Mietpreise und der Bodenpreisentwicklung und damit die Reduzierung von Verdrängungseffekten in den Gewerbegebieten dient dem Erhalt einer lebendigen Nutzungsmischung in der Stadt. Dazu dient die Steuerung und Begrenzung des Einzelhandels in allen gewerblichen Gebieten (Industriegebiete, Gewerbegebiete und überwiegend gewerblich geprägte Mischgebiete).

Konzeption des Märkte- und Zentrenkonzepts

Das Freiburger Märkte- und Zentrenkonzept wird in verschiedenen Stufen entwickelt und ist daher laufend fortschreibungsfähig. Es kann dadurch insbesondere auf aktuelle Änderungen der rechtlichen Rahmenbedingungen kurzfristig reagieren und Planungssicherheit gewährleisten.

Zentrenhierarchie
Das Märkte- und Zentrenkonzept definiert nach funktionalen und räumlichen Merkmalen die Abgrenzung der Innenstadt als Hauptzentrum sowie der Stadtteil- und Ortsteilzentren als Nahversorgungsschwerpunkte. In diesen als integriert bezeichneten Bereichen sind grundsätzlich alle Einzelhandelsgrößenordnungen und -arten zulässig. Die Standorte zeichnen sich u.a. durch ihre zentrale Lage sowie ihre Anbindung durch den ÖPNV sowie ihre fußläufige Erreichbarkeit für eine großes Einzugsgebiet aus. Neben den integrierten Standorten gibt es noch nicht-integrierte und teilintegrierte Lagen. Als nicht-integrierte Standorte werden alle peripheren Lagen in den Gewerbegebieten bezeichnet. Teilintegrierte Standorte liegen meist am Rand der Zentren oder im Bereich von Wohngebieten.

Sortimentsliste
Zunächst war von den einbezogenen Gutachtern festgestellt worden, dass in Freiburg auch in der Zukunft ein weiterer Zuwachs an Einzelhandelsflächen zu erwarten ist. Um die Attraktivität der Zentren zu steigern, sollten diese zusätzlichen Verkaufsflächen vor allem in der Innenstadt und den Stadtteilzentren angesiedelt werden. Hierzu wurde überlegt, welche Sortimente des Einzelhandels für die Attraktivität und die Funktion der Zentren besonders wichtig sind. Gleichzeitig wurde untersucht, welche Angebote sowohl aus stadträumlichen Überlegungen als auch aus Gründen der Transportsperrigkeit und des Transportgewichts ohne größere Verluste für die Zentren an die Peripherie abwandern können. Vor diesem Hintergrund wurde das Gesamtsortiment des Einzelhandels in einem ersten Schritt in ein zentrenrelevantes Sortiment und ein nicht-zentrenrelevantes Sortiment aufgeteilt.

Zentrenrelevante Sortimente prägen in hohem Maße die Attraktivität und das Einkaufserlebnis eines Geschäftszentrums und tragen deshalb in besonderem Maße zur Funktion des Zentrums bei. Nicht-zentrenrelevante Sortimente bestehen in der Regel aus Gütern, die entweder so schwer oder so sperrig sind, dass für ihren Transport meist ein Fahrzeug benötigt wird oder ihre Bedeutung ist für die integrierten Einkaufslagen aufgrund untergeordneter Synergieeffekte gering. Eine Aufstellung der zentrenrelevanten und nicht-zentrenrelevanten Sortimente ist der aktuellen Freiburger Sortimentsliste (20.9 KB) zu entnehmen.

Großflächigkeit und Branchentypik
Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche ab 800 m² gelten gemäß Rechtssprechung als großflächig i.S. von § 11 Abs. 3 Baunutzungsverordnung. Solche Betriebe sind nur in eigens hierfür vorgesehenen Sondergebieten für den großflächige Einzelhandel oder in Kerngebieten zulässig. Die Verkaufsfläche ist dabei die Fläche, die von Kunden betreten werden kann.

Zur Steigerung der Attraktivität werden bei den meisten nicht-zentrenrelevanten Hauptsortimenten auch Randsortimente angeboten. Branchentypische Randsortimente sind etwa bei einem Möbelmarkt Einrichtungsgegenstände wie Glas und Porzellan - branchenuntypisch wären Lebensmittel. Zum Teil sind diese Randsortimente gemäß der Freiburger Sortimentsliste zentrenrelevant. Um unerwünschten Fehlentwicklungen durch zu umfangreiche zentrenrelevante Randsortimente vorzubeugen, werden an Standorten außerhalb der Zentren diese Randsortimente begrenzt.


Umsetzung und Ausblick

Das Freiburger Märkte- und Zentrenkonzept unterschiedet vier Regelungstypen:

  • Innenstadt, Stadtteil- und Ortszentren: Alle Einzelhandelsgrößenordnungen und -sortimente sind hier grundsätzlich zulässig.
  • Vollausschlussgebiete: Hier ist der Einzelhandel vollständig ausgeschlossen. Betroffen sind vor allem die drei großen Industrie- und Gewerbegebiete Nord, Haid und Hochdorf (bestehende Betriebe haben Bestandsschutz).
  • Teilausschlussgebiete: In allen übrigen gewerblichen oder gewerblich geprägten Gebieten ist der zentrenrelevante Einzelhandel als Hauptsortiment ausgeschlossen, der nicht-zentrenrelevante Einzelhandel ist hier bis 800 m² Verkaufsfläche zulässig.
  • Sondergebiete für den großflächigen Einzelhandel (über 800 m² Verkaufsfläche): Alle großflächigen zentrenrelevanten und nicht-zentrenrelevanten Einzelhandelsstandorte sind baurechtlich einem entsprechenden Sondergebiet oder einem Kerngebiet zugewiesen.

Um die vorgenannten Ziele zu erreichen, werden vor allem die Steuerungsinstrumente des Bau- und Planungsrechts angewendet. Der 2006 wirksam gewordene Flächennutzungsplan 2020 stellt alle Sonderbauflächen, getrennt nach großflächigen zentren- und nicht-zentrenrelevanten Einzelhandelsstandorten, dar. Über rund 50 hieraus entwickelte Bebauungspläne wird der Einzelhandel vor allem in der Peripherie und in den Stadtteilen in Abhängigkeit von der städtebaulichen Eignung gezielt zugelassen oder ausgeschlossen. Die ausschließlich oder teilweise durch das Märkte- und Zentrenkonzept veranlassten Bebauungspläne enthalten generelle und individuelle Festsetzungen.

Neben den formellen planungsrechtlichen Instrumenten steht eine Reihe flankierender informeller Konzepte. Die aktuell vorbereitete 4. Stufe des Märkte- und Zentrenkonzeptes wird vor allem die Sicherung des Einzelhandels in der Innenstadt und den Stadtteilzentren zum Inhalt haben. Für die Innenstadt wird derzeit ein integriertes Handlungskonzept Zukunftsfähige Innenstadt erarbeitet unter besonderer Berücksichtigung des innerstädtischen Einzelhandels. Die Situation der Stadtteilzentren wird anlassbezogen in unterschiedlichen Konzepten beleuchtet, zuletzt im Zentren-Aktivierungs-Konzept für die Geschäftslagen des Stadtteils Betzenhausen-Bischofslinde sowie im Rahmenkonzept Berliner Allee für den Stadtteil Mooswald. Auch in den bisher abgeschlossenen Stadtteilentwicklungsplänen werden Maßnahmenbausteine für die Sicherung der stadtteilzentralen Versorgungsfunktionen formuliert.


Entwicklungsstufen des Märkte- und Zentrenkonzepts 1992 bis 2008

Zwischen 1970 und 1990 wurde es zahlreichen Einzelhandelsbetrieben in den Stadtteilzentren und der Innenstadt zu eng oder zu teuer und es wurden neue Verkaufskonzepte entwickelt. Vereinfacht gesagt wurde der SB-Supermarkt mit 500 m² Verkaufsfläche im Stadtzentrum zum SB-Warenhaus mit 5.000 m² Verkaufsfläche am Stadtrand, ohne dass die Städte zunächst hiervon Notiz genommen hätten. Die Sensibilität für eine gezielte kommunale Steuerung der Einzelhandelentwicklung war zu dieser Zeit noch nicht ausgeprägt, das Baurechtsinstrumentarium noch ungleich undifferenzierter als heute. So entstanden auch in Freiburg in den 1970er und 80er Jahren einige großflächige Betriebe auf der „grüne Wiese“. Da vielen Kunden der Einkauf mit dem Auto bequemer war, drohten die Innenstädte und die Stadtteilzentren spürbar an Attraktivität zu verlieren. Gleichzeitig klagten eingeschränkt mobile Kunden über immer weitere Wege beim Einkaufen.

Um städtebaulichen Fehlentwicklungen des Einzelhandels vorbeugend entgegen zu steuern, hatte der Gemeinderat deshalb bereits im Jahr 1992 eine erste Stufe des Märkte- und Zentrenkonzeptes für das gesamte Stadtgebiet beschlossen, das zunächst in 33 Bebauungsplänen mit vorwiegend gewerblichen Nutzungen umgesetzt wurde.

Maßnahmen der 1. Stufe des Märkte- und Zentrenkonzepts (1992):

  • Gutachten über den Einzelhandelsbestand der Stadt verbunden mit einer Prognose über die künftig zu erwartende Einzelhandels- und Verkaufsflächenentwicklung (Prognose von 1990 bis 2000).
  • Sortimentsliste: Entwicklung einer Liste mit Sortimenten, die für den Erhalt der Tragfähigkeit und Attraktivität der Innenstadt und der Stadtteilzentren besonders wichtig sind (zentrenrelevante Sortimente, verbindlich festgesetzt) und mit Sortimenten, die schwer und sperrig sind und deshalb meist nicht ohne transportiert werden oder besonders große Ausstellungsflächen benötigten (nicht-zentrenrelevante Sortimente, beispielhaft und nicht verbindlich festgesetzt).
  • Vollausschluss von zentrenrelevanten Sortimenten in Gewerbe- und Industriegebieten.
  • Teilausschluss von nicht-zentrenrelevanten Sortimenten in weiteren gewerblich genutzten Gebieten.
  • Abgrenzung der Zentrenbereiche in allen Freiburger Stadtteilen.

Maßnahmen der 2. Stufe des Märkte- und Zentrenkonzeptes (1994):

  • Nachweis von neuen Standorten für den großflächigen zentrenrelevanten und nicht-zentrenrelevanten Einzelhandel im gesamten Stadtgebiet.

Maßnahmen der 3. Stufe des Märkte- und Zentrenkonzepts (1997):

  • Aktualisiertes Gutachten über die künftige Einzelhandels- und Verkaufsflächenentwicklung (Prognose von 1997 bis 2005).
  • Überarbeitung Sortimentsliste: Getränkegroßgebinde und Weiße Ware nicht mehr zentrenrelevant.
  • Nachweis von neuen Standorten für den großflächigen zentrenrelevanten und nicht-zentrenrelevanten Einzelhandel im gesamten Stadtgebiet.

Maßnahmen der fortgeschriebenen 3. Stufe des Märkte- und Zentrenkonzepts (2005/ 2008):

  • Aktualisiertes Gutachten über die künftige Einzelhandels- und Verkaufsflächenentwicklung (Prognose von 2007 bis 2015).
  • Darstellung von Sonderbauflächen im FNP 2020 für den großflächigen Einzelhandel.
  • Erweiterter Vollausschluss in den Industrie- und Gewerbegebieten GI-Nord, GI/GE-Hochdorf, GI-Engesserstraße, GI-Siemensstraße und dem Gewerbegebiet Haid.
  • Teilausschluss von großflächigen nicht-zentrenrelevantem Einzelhandel in allen anderen gewerblich genutzten Gebieten.
  • Überarbeitung Sortimentsliste: Sperrige, schwere Sportgeräte sowie lebende Tiere, Tiermöbel und Tiernahrung ab 10kg sind nicht mehr zentrenrelevant.
  • Geänderte Größenfestsetzung von maximal zulässiger „Geschossfläche“ in maximal zulässige „Verkaufsfläche“.
  • Zulassung von Kleinstverkaufsflächen (max. 50 m²) in den Sondergebieten für nicht-zentrenrelevanten Einzelhandel und in den erweiterten Vollausschlussgebieten.
  • Branchentypisches, zentrenrelevantes Randsortiment auch bei kleinflächigen, nicht-zentrenrelevanten Einzelhandelsbetrieben von max. 10% der Verkaufsfläche zulässig.
  • Klarstellung Autohäuser: In den gewerblich genutzten Gebieten gelten Autohäuser als zulässig, da diese atypische Einzelhandelsbetriebe darstellen (Verkauf + Handwerk) und in der Regel hiervon keine negativen Auswirkungen auf die festgelegten Zentren ausgehen.
  • Überarbeitung Standortdefinition: Der Zentrenbereich (Innenstadt, Stadtteilzentren) gilt generell als integrierte Lage. Die Randbereiche gelten - soweit sie weitgehend von Wohnbebauung umschlossen sind - als teil-integriert. Die gewerblich genutzten und sonstigen Baugebiete werden grundsätzlich als nicht-integriert bezeichnet. Hier ist zusätzlicher, zentrenrelevanter Einzelhandel grundsätzlich ausgeschlossen.
  • Begrenzung von Lebensmittelmärkten an teil-integrierten Standorten auf max. 1.000 m² Verkaufsfläche und auf max. 50 oberirdische Stellplätze als Ausgleich für die Standortnachteile, die der Einzelhandel in den Zentrallagen aufweist.
  • Nachweis von neuen Standorten für den zentrenrelevanten und nicht-zentrenrelevanten Einzelhandel im gesamten Stadtgebiet.

Kontakt

Stadtplanungsamt

Abteilung Stadtentwicklung
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Fehrenbachallee 12
79106 Freiburg
Fax (07 61) 2 01-41 99

Baurechtsamt

Beratungszentrum Bauen und Energie
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Fehrenbachallee 12
79106 Freiburg
Phone (07 61) 2 01-43 90
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