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Haushaltsgrundsätze der Gemeindeordnung


Geld

Jeder Euro, den die Stadt einnimmt oder ausgibt, ist Geld der Bürgerinnen und Bürger. Deshalb legt der Gesetzgeber auch strenge Maßstäbe beim Umgang mit öffentlichen Geldern an.

Wie Städte und Gemeinden mit dem Geld der Bürgerinnen und Bürger umgehen dürfen, ist in der Gemeindeordnung bis in Detail festgelegt. Vierzig Paragraphen und damit fast ein Drittel des Gesetzes befassen sich mit der „Gemeindewirtschaft“. Neben vielen Einzelvorschriften bestimmt das Regelwerk vor allem die „Haushaltsgrundsätze“, die bei der Aufstellung und Bewirtschaftung eines Haushalts zu beachten sind.

Dass dies nach Recht und Gesetz geschieht, darüber wacht die Kommunalaufsicht. Für Städte und Gemeinden, die einem Landkreis angehören, sind die Landratsämter zuständig, und für Stadtkreise wie Freiburg die Regierungspräsidien.

Die „Allgemeinen Haushaltsgrundsätze“ in Paragraph 77 der Gemeindeordnung könnten auch für jeden privaten Haushalt oder für die Wirtschaft gelten. Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist: „Die Haushaltswirtschaft ist sparsam und wirtschaftlich zu führen“, heißt es in der Gemeindeordnung. Auf ein privates Konto übertragen, würde dies bedeuten: Laufende Ausgaben (einschließlich Verpflichtungen aus Krediten, zum Beispiel für das eigene Haus) müssen auch aus laufendem Einkommen bezahlt werden.

Aus dem kommunalen Haushaltsrecht der Gemeindeordnung und weiteren Gesetzen und Verordnungen sind zahlreiche weitere „Haushaltsgrundsätze“ ablesbar. Die wichtigsten hier im Überblick:

Öffentlichkeit

Über das Geld der Bürgerinnen und Bürger darf nicht hinter verschlossenen Türen verhandelt werden. Die Einbringung über die Beratung der Fraktionsanträge bis zum Satzungsbeschluss geschehen in jeweils öffentlichen Sitzungen. Die Stadt Freiburg stellt den Entwurf komplett ins Internet. Übrigens: Auch über die Jahresrechnung wird informiert, in der auf Euro und Cent genau aufgelistet steht, welche Summen im Haushalt eingenommen und ausgegeben worden sind. Wer will, kann also den beschlossenen Haushalt später mit der Jahresrechnung vergleichen, um eventuelle Abweichungen festzustellen.

Sachliche Einheit und Vollständigkeit

Der Haushalt soll ein finanzielles Abbild des gesamten städtischen Handelns sein und alle Einnahmen und Ausgaben auflisten. In den letzten Jahren sind allerdings zunehmend Aufgaben in Eigenbetriebe und Gesellschaften ausgelagert worden. Ihre Einnahmen und Ausgaben tauchen nicht mehr im Haushalt auf, sondern in eigenen Wirtschaftsplänen, die dem Haushalt beigefügt sind. Auch sie müssen jeweils vom Gemeinderat verabschiedet werden und sind im jährlichen „Beteiligungsbericht“ zusammengefasst.

Der Grundsatz der „Vollständigkeit“ gebietet es auch, dass interne Verrechnungen im Haushalt aufgenommen werden. Beispielsweise tauchen die auf ein Amt entfallenden Gebäudekosten als fiktive Ausgaben im Budget des Amtes und als ebenso fiktive Einnahmen beim Gebäudemanagement auf, ohne dass tatsächlich Geld fließt. Diese internen Verrechnungen steigern das Haushaltsvolumen enorm, sind aber unerlässlich, um die Leistungsbeziehungen der Ämter untereinander darzustellen. Brutto umfasst der Etatentwurf rund 840 Millionen Euro im Jahr 2013. Netto, also ohne die internen Verrechnungen, kalkulatorischen Kosten und Zuführungen vom Verwaltungshaushalt sind es nur rund 670 Millionen Euro.

Dieser „Brutto-Grundsatz“ schreibt vor, dass alle Einnahmen und Ausgaben in voller Höhe und getrennt voneinander darzustellen sind. Wenn beispielsweise die Stadt für eine neue Straße zu den Baukosten von einer Million Euro noch 500 000 Euro Zuschüsse erhält, dann kostet das Projekt die Stadt netto zwar nur 500 000 Euro. Im Haushalt stehen jedoch eine Million Euro als Ausgabe und 500 000 Euro als Einnahme. Oder: Wenn Grundstücke ohne Wertausgleich getauscht werden, ist der Tauschwert als Einnahme und Ausgabe aufgelistet, obwohl die Stadt tatsächlich keinen Cent dafür ausgeben muss.

Haushaltswahrheit, Haushaltsklarheit

Gerade wenn ein Haushalt verabschiedet wird, der für einen Zeitraum von zwei Jahren gilt, lässt sich nicht immer abschätzen, wie viel genau der Bau einer neuen Kindertageseinrichtung ein Jahr später kosten wird. Deshalb müssen in solchen Fällen die voraussichtlichen Kosten realistisch geschätzt werden. Fantasiezahlen finden keine Gnade in den Augen der Kommunalaufsicht. Spitz abgerechnet wird dann in der Haushaltsrechnung, also nach Jahresabschluss, wenn das Rechnungsergebnis dem Gemeinderat vorgelegt wird. Auch wenn gern vom „Zahlenwerk“ die Rede ist: Der Haushalt enthält neben Zahlen auch Erläuterungen. Zu dem Grundsatz der „Klarheit“ gehört es, dass kurz erklärt wird, wofür die Haushaltsmittel ausgegeben werden sollen oder weshalb sich einzelne Positionen verändert haben.

Grundsatz der Gesamtdeckung

Aus Sicht eines Laien ähnelt der städtische Haushalt einer großen Kasse: Sämtliche Einnahmen kommen in den „Topf“, der nach Verwaltungshaushalt (laufende Ausgaben) und Vermögenshaushalt (vor allem Investitionen) geteilt ist. Daraus werden alle Ausgaben bezahlt. Wofür die Einnahmen verwendet werden, entscheidet der Gemeinderat, außer dies ist bereits gesetzlich festgelegt wie etwa bei der Sozialhilfe, zu deren Zahlung die Stadt verpflichtet ist. Welche Einnahmen dafür verwendet werden, ist unerheblich – bis auf wenige Ausnahmen.

Diese Ausnahmen bestimmt das Gesetz: Beispielsweise sind Einnahmen aufgrund ihrer „Herkunft“, zum Beispiel Erschließungsbeiträge in Baugebieten zweckgebunden wieder für Kanal- und Straßenbau auszugeben. Gleiches gilt für Zuschüsse von Bund und Land, die an bestimmte Projekte gebunden sind: Sie dürfen auch nur dafür und nicht etwa für andere Vorhaben verwandt werden. Der Gemeinderat kann auch festlegen, dass bestimmte Mehreinnahmen auch nur für bestimmte Ausgaben verwandt werden dürfen. Innerhalb eines Haushalts werden in der Regel viele kleinere Deckungskreise gebildet, besser bekannt als Budgets, die zumeist einzelnen Ämtern zugeordnet werden. Sie schaffen im Haushalt mehr Flexibilität: Wenn beispielsweise in einer Schule beim Kauf von Büchern gespart worden ist, können eingesparte Gelder für andere Lehrmittel ausgegeben werden.

Grundsatz der zeitlichen Bindung

Im Unterschied zum Einkommen einer Familie gilt ein kommunaler Haushalt jeweils nur für ein Jahr, bei einem Doppelhaushalt also für jedes Jahr einzeln. Das bedeutet: Wenn zum Jahresende nicht alle Gelder ausgegeben sind, freut sich der Finanzbürgermeister über ein Plus in der Kasse. Denn im Verwaltungshaushalt können eingesparte Haushaltsmittel nur unter bestimmten Voraussetzungen ins nächste Jahr übertragen werden, etwa dann, wenn sich Reparaturen länger hinziehen oder Lieferungen verzögern. Anders sieht es beim Vermögenshaushalt aus, aus dem Investitionen finanziert werden: Hier können die eingestellten Haushaltsmittel so lange durch den Gemeinderat übertragen werden, bis ein Projekt abgeschlossen ist. Der Bau eines Kindertageseinrichtung – eine vermögenswirksame Investition – dauert meist länger als ein Haushaltsjahr.

Projekte mit langer Laufzeit (zum Beispiel eine aufwändige Sanierung einer Schule in mehreren Bauabschnitten) werden im Haushalt zum einen mit der voraussichtlichen Gesamtsumme aufgelistet, und „haushaltswirksam“ dann mit den voraussichtlich im jeweiligen Jahr zu zahlenden Ausgaben. Was über die Laufzeit des Doppelhaushalts hinausgeht, wird – soweit erforderlich – als „Verpflichtungsermächtigung“ aufgenommen. Dafür sind aktuell noch keine Ausgaben zu leisten, Aufträge können aber schon erteilt werden. Vielmehr verpflichtet sich die Stadt dazu, in späteren Haushalten die Gelder bereitzustellen, damit die Bauarbeiten auch zu Ende gebracht werden können.